Le gouvernement a déposé au Sénat le 28 octobre 2009 quatre projets de loi portant réforme des collectivités locales. Trois projets de loi concernent uniquement l'élection des membres des conseils régionaux, départementaux et communautaires. En effet, la création des conseillers territoriaux nécessite une refonte du Code électoral en adoptant de nouvelles règles quant au régime électoral à appliquer. Il a fallu également organiser la concomitance des renouvellements des conseillers généraux et régionaux. Ce projet de loi a été adopté le 26 janvier 2010. Le quatrième projet de loi porte sur la réforme des collectivités territoriales et comprend l'ensemble des dispositions nouvelles, il vise quatre objectifs principaux : - « réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité ; - simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national, en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupements de collectivités sur une base volontaire et en supprimant les niveaux devenus superflus ; - créer des métropoles en offrant à nos grandes agglomérations un nouveau cadre institutionnel plus adapté ; - clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements ». Le projet de loi est articulé autour de quatre titres correspondant aux grands enjeux de la réforme. l'analyse du projet de loi correspond aux différentes parties du projet de loi tel qu'il a été déposé au Sénat et avant les modifications réalisées par les sénateurs. 1/ Rénovation de l'exercice de la démocratie locale Sous le titre « rénovation de la démocratie locale », le gouvernement introduit deux mesures principales qui sont la création des conseillers territoriaux et le « fléchage » des conseillers communautaires lors des élections municipales. La création des conseillers territoriaux s'inscrit dans la perspective de renforcer le couple département-région. Suite aux conclusions du rapport Balladur, le gouvernement a décidé de faire émerger deux couples institutionnels (région-départements et communes-intercommunalité). Le pari fait par le gouvernement est de rapprocher les deux collectivités territoriales intermédiaires par l'instauration d'un élu commun. Toutefois, les deux collectivités conserveront des exécutifs différents, des compositions d'élus également différentes (l'assemblée régionale sera composée de l'ensemble des conseillers territoriaux) et de deux administrations séparées. Ce sont les conseillers territoriaux qui devront apporter la cohérence d'action entre les deux structures tout en sachant que le principe de non tutelle est maintenu. Couplé avec la spécialisation des compétences (cf. Titre IV), les régions et départements ne devraient plus mener, pour le gouvernement, des actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire. Il faut néanmoins constater que l'existence d'un conseiller territorial unique ne garantit en rien l'unité d'action des deux collectivités. Celui-ci risque même d'être tenté de jouer la concurrence entre les deux collectivités dans lesquelles il siège au profit de sa circonscription électorale. C'est l'élu porteur des dossiers locaux de sa circonscription auprès non plus d'une seule institution mais de deux. La création du conseiller territorial suscite un important débat et fait l'objet de nombreux arguments tant en sa faveur qu'à son détriment. Le deuxième volet du titre I porte sur la démocratisation des structures intercommunales. Le gouvernement à fait le choix du « fléchage » des délégués communautaires lors de l'élection municipale. Dans les communes de plus de 500 habitants (et non plus de 3 500 hab.) les différentes listes candidates indiqueront que les premiers de la liste siégeront en tant que délégués communautaires. Cette innovation n'aura pas d'impact pour les communes ayant peu de délégués communautaires puisqu'on retrouvera automatique le maire comme représentant de la commune au sein de l'EPCI. La différence sera beaucoup plus importante pour les communes centre qui verront un partage de la représentation de leurs délégués entre les conseillers municipaux de la majorité et ceux de l'opposition. C'est le système actuellement en vigueur pour les communautés urbaines. La deuxième conséquence de la démocratisation des intercommunalités est la nouvelle répartition des sièges entre les communes au sein de l'organe délibérant de l'EPCI. C'est une révolution qui remet en cause la répartition du pouvoir interne aux EPCI qui était le fruit d'un compromis entre les élus locaux. Le principe sera dorénavant celui de la représentation au regard du poids démographique des communes membres. Deux garde-fous sont néanmoins posés : aucune commune ne pourra avoir plus de la moitié des sièges et chaque commune aura au minimum un représentant. Les autres sièges seront répartis à la proportionnelle en fonction de la population des communes. 2/ Adaptation des structures à la diversité des territoires Sous ce vocable, le titre II de la loi porte sur la création des métropoles, des pôles métropolitains et des communes nouvelles. Un point est également développé sur le regroupement des départements et des régions. On notera simplement qu'il n'a pas été prévu le cas du regroupement d'une région avec ses départements (Ex. Alsace). La création des métropoles est le deuxième grand enjeu affiché du projet de loi. l'émergence du fait métropolitain lors des débats du comité Balladur a conduit le gouvernement à proposer une nouvelle institution qui doit permettre aux grandes agglomérations d'avoir une gouvernance plus adaptée face aux défis de la compétition européenne entre agglomérations. La métropole doit assurer également une plus grande intégration des politiques publiques sur le territoire urbain. C'est une des parties du projet de loi qui a le plus évolué. Initialement la métropole devait être une collectivité territoriale fusionnant les communes et EPCI d'une même aire urbaine. Elle devait aussi recevoir les compétences du département. La métropole devenait ainsi un acteur incontournable, surpuissant par rapport à tous les autres, avec comme concurrent la région mais aussi le département voir même l'Etat. Le projet de loi n'a finalement pas retenu cette solution. Le statut des métropoles serait celui d'un EPCI au même titre que celui des communautés urbaines. A dire vrai, les différences entre ces deux structures apparaissent des plus ténues. Les compétences seront toutefois élargies par rapport aux communautés urbaines (suppression de la notion d'intérêt communautaire, attribution des compétences départementales sur la voirie et le transport scolaire, etc.). Les territoires urbains multipolaires ne sont pas oubliés. La loi prévoit qu'ils puissent s'organiser en pôle métropolitain. C'est un instrument souple qui sera proche des syndicats mixtes et aura pour objet d'assurer la mise en oeuvre d'action commune. La création de ces pôles métropolitains nous renvoie à la question de l'existence d'une structure de coopération supra-communautaire à l'échelle des bassins d'emploi. Quid de « pôles ruraux » pour les territoires non-urbains ? Le projet de loi prévoit la création des communes nouvelles qui se substituent au dispositif de fusion de communes issu de la « loi Marcellin » de 1971. Les communes nouvelles doivent permettre de fusionner plus facilement les communes avec leur structure intercommunale. Toutefois, les règles de majorité sont relativement restrictives et en dehors du cas de l'unanimité des conseils municipaux, la population sera consultée par référendum local. De plus, le dispositif incitatif repose uniquement sur une dotation financière relativement faible (un bonus de 5%sur les dotations). Mais le statut concernant les communes nouvelles a le mérite d'exister même s'il est peu probable qu'il connaisse un développement important. Pourtant, si d'aventure les communes s'orientent dans cette direction, la commune nouvelle deviendra la réponse tant attendue pour corriger les conséquences de l'émiettement communal. 3/ Développement et simplification de l'intercommunalité C'est le titre le plus développé dans le projet de loi, il est issu du projet de loi préparé par Alain Marleix au début de l'année 2009. Le gouvernement y poursuit trois objectifs : l'achèvement de la carte intercommunale ; la rationalisation des périmètres ; et l'approfondissement de l'intercommunalité. l'objectif de couverture intercommunale intégrale du territoire français pour l'année 2014 sera atteint par la mobilisation des préfets et des élus locaux autour d'un schéma départemental de coopération intercommunale. Ce document servira de cadre de référence pour la création et la modification des EPCI et il devra être approuvé avant la fin 2011. Les schémas seront élaborés en concertation avec la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), celle-ci voyant sa composition évoluer par un renforcement des représentants des EPCI.l'objectif des schémas est de parvenir à un redécoupage des structures intercommunales tout en achevant le regroupement des communes isolées ainsi que la suppression des multiples syndicats. C'est donc un triple objectif qui sera poursuivi. Pour élaborer le périmètre pertinent des EPCI, la loi propose notamment que celui-ci devra tenir compte de l'apport des pays. On pourrait déduire de cette formulation que le périmètre des pays servira de modèle pour la définition des futurs périmètres intercommunaux. Dans tous les cas, C'est la situation locale et le degré de maturation des projets de fusions entre EPCI qui détermineront essentiellement la carte proposée par le schéma. l'implication des préfets sera pourtant décisive et de fortes disparités sont à attendre quant aux résultats qui seront obtenus. Pour mettre en oeuvre ce schéma les préfets auront temporairement des pouvoirs exceptionnels afin de contraindre les communes ou EPCI qui refusent les regroupements. Du succès de cette restructuration des intercommunalités dépend une partie du succès de la réforme entreprise par le gouvernement. Le renforcement de l'intercommunalité tel qu'envisagé par la loi se traduit par quelques innovations dont on retiendra la possibilité de transferts de compétences aux EPCI à la majorité simple des communes et une définition de l'intérêt communautaire par l'organe délibérant de l'EPCI, un renfoncement de la mutualisation des moyens et des services notamment en dérogeant au principe d'exclusivité (Ex. possibilité pour un EPCI d'acheter du matériel sans posséder la compétence correspondante). 4/ Clarification des compétences des collectivités locales La clarification des compétences est un des sujets centraux de la réforme des collectivités territoriales. Le projet de loi renvoie à une loi ultérieure le soin de préciser la nouvelle répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Toutefois, la loi fixe la méthode et les grands principes qui devront guider cette nouvelle loi. Le gouvernement a décidé de s'appuyer sur les conclusions sénatoriales du rapport Belot (Cf. news d'Etd). La loi devra être votée douze mois après la promulgation de celle-ci. Plusieurs principes sont dégagés : les régions et les départements auront des compétences exclusives ; elles ne pourront être exercées par une autre ; une capacité d'initiative leur sera reconnue ; et la notion de chef de file est maintenue. Ces principes ne préjugent pas de la répartition qui serra réellement décidée. Ils marquent néanmoins la fin de la clause générale de compétences des régions et départements. Cette suppression ouvre le débat sur la nature des régions et des départements, sur leurs rôles et leurs places dans le schéma institutionnel local (Cf. 2010 : big bang pour les collectivités territoriales). Le gouvernement souhaite également limiter le recours aux financements croisés. C'est pourquoi, le maître d'ouvrage devra assurer une part significative du financement de ses investissements et les cofinancements seront limités avec des exceptions concernant notamment des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire. La notion de part significative n'est pas déterminée par la loi, ce qui augure une belle jurisprudence de la part du juge administratif. Des modifications du projet de loi par les députés et sénateurs sont à attendre ce qui nécessitera de suivre tout au long de l'année le devenir de la réforme et de voir en quoi l'évolution des textes aura une incidence sur les collectivités locales et sur l'économie générale de la réforme. Luc Picot