Après un marathon législatif qui a démarré en octobre 2009, le texte de loi portant réforme des collectivités territoriales a été adopté définitivement le 17 novembre dernier et devrait être promulgué officiellement d'ici à la fi n de l'année. Selon le législateur, le texte visait principalement à réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité, tout en rationalisant la carte intercommunale. La volonté affirmée de simplifier le paysage français des collectivités et de l'action publique se traduit au final par diverses dispositions : remplacement des conseillers régionaux et généraux par des conseillers territoriaux siégeant dans les deux assemblées, suppression de la clause de compétence générale des Départements et Régions, limitation des financements croisés, impossibilité de créer de nouveaux pays, encouragement à toiletter la carte des syndicats de communes. Cela étant, d'une part les exécutifs et les services des Régions et Départements demeurent, les cofinancements restent possibles à certaines conditions et la répartition des compétences est loin d'être totalement clarifiée ; d'autre part, le texte introduit de nouvelles formes d'organisation territoriale : métropoles, pôles métropolitains, communes nouvelles. La seule couche du « millefeuille » qui est touchée est donc celle des pays qui ne disparaissent pas, mais dont la création est gelée.

1. L'intercommunalité renforcée.

Si la simplification souhaitée n'est pas forcément au rendez-vous – mais était-elle compatible avec la diversité des contextes territoriaux et avec la complexité du monde actuel ? – la loi marque tout de même des changements importants, ne serait-ce que par le renforcement du fait intercommunal : achèvement de la carte intercommunale, recomposition des commissions départementales de coopération intercommunales (CDCI), association des communautés à l'élaboration de Schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), pour partie prescriptifs, élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, sécurisation juridique des dispositifs de mutualisation des moyens entre communauté et communes membres. Le volet intercommunal de la réforme a de fait rencontré un accueil plutôt favorable de la part des associations d'élus.

2. Des questions en suspens.

Au-delà de ces dispositions consensuelles qui reprennent en grande part les propositions négociées suite au projet de loi de modernisation de la démocratie locale déposée par Alain Marleix en 2008, des problèmes demeurent toutefois. Certains regrettent ainsi qu'aient été laissés de côté le renforcement des compétences communautaires en matière d'urbanisme ou la simplification des règles de définition de l'intérêt communautaire dans les communautés de communes. De plus, les nouvelles modalités de répartition des sièges au sein des conseils communautaires risquent de soulever des problèmes d'équilibre entre communes ; le plafonnement du nombre de délégués et le principe de représentation minimale de toutes les communes peut induire, au sein du groupement, une prédominance de la périphérie sur la commune centre. Par ailleurs, la réforme fiscale et la suppression de la taxe professionnelle créent une situation nouvelle, considérée par nombre d'élus comme particulièrement incertaine, du fait notamment de la réduction, d'un tiers en moyenne, de la part des ressources communales et intercommunales assises sur les entreprises. Ainsi, pour beaucoup, la réforme territoriale n'est pas allée au bout dans la voie de la reconnaissance de l'intercommunalité

3. Quel avenir pour les territoires de projet ?

Malgré ces regrets, la place des groupements de communes dans le paysage institutionnel français est confortée ; mais qu'en est-il plus globalement de la capacité des territoires à impulser, soutenir et mettre en œuvre des projets de développement ? Plusieurs dispositions du texte, sans lien apparent, dessinent des scénarios pour le moins inquiétants pour l'avenir. En premier lieu, la suppression de l'article 22 de la loi Voynet marque la fi n d'une période importante pour le développement local. Certes les pays existants sont maintenus et les contrats avec l'État continuent à courir jusqu'à leur terme, mais ils ne pourront subsister demain qu'avec l'appui financier d'autres partenaires, en particulier des conseils régionaux. Si ceux-ci ont réaffirmé quasi- unanimement leur soutien aux pays, rien ne dit que ce sera le cas demain : risquent en effet de peser dans l'avenir, d'une part, des problèmes de choix budgétaires dans un contexte financier de plus en plus contraint, d'autre part la suppression de la clause de compétence générale qui pourrait limiter l'intervention des Régions, en dehors des compétences qui lui sont attribuées en propre, aux projets d'intérêt régional. La situation financière des conseils généraux est, quant à elle, d'ores et déjà très dégradée, compte tenu du poids de leurs interventions croissantes dans le champ social. Dans ces conditions les pays, et les groupements de communes qui les composent, risquent d'avoir les plus grandes difficultés à boucler le tour de table financier des projets qu'ils ont programmés, d'autant que le principe des financements croisés sera proscrit à compter du 1er janvier 2015. Cette situation pourrait également conduire à une moindre mobilisation des crédits européens, faute de cofinancements. Enfin, la suppression de l'article 22 ôte toute légitimité réglementaire aux conseils de développement dans les pays, marquant ainsi un recul important pour la démocratie participative. En second lieu, le remplacement des conseillers régionaux et généraux par des conseillers territoriaux lors des élections de 2014 peut avoir des conséquences sur les politiques territoriales des Régions et donc des effets au moins indirects sur les projets territoriaux. Cette mesure va modifier en profondeur les relations entretenues par les élus siégeant à l'assemblée régionale, avec les territoires et peut, de ce fait, hypothéquer les politiques de solidarité territoriale que portent actuellement les Régions : le futur conseiller territorial ne risque-t-il pas d'être tenté de défendre son territoire d'élection plutôt que l'intérêt général du développement régional ? En troisième lieu, l'achèvement de la carte intercommunal et surtout sa rationalisation peut bouleverser en peu de temps le paysage institutionnel local et les coopérations existantes entre groupements de communes dans le cadre des pays. En effet, au-delà de l'intégration d'ici le 31 mai 2013 de toute commune encore « isolée » dans une communauté, la loi prévoit d'améliorer le découpage intercommunal sur la base d'un Schéma départemental de coopération intercommunale, élaboré avant le 31 décembre 2011 et valable 6 ans. Ce schéma est établi au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants et peut proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il vise une amélioration de la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Insee, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale. Une lecture très statistique et fonctionnelle des territoires pertinents de coopération intercommunale peut modifier de manière importante le découpage actuel et déboucher sur des groupements « forcés », donc potentiellement peu efficaces.

4. Enjeux et perspectives.

L'importance de ces schémas n'a bien entendu pas échappé aux associations d'élus. L'Association des maires de France (AMF) et l'Assemblée des Communautés de France (AdCF) ont ainsi lors de leurs congrès exhorté les élus à se mobiliser pour s'investir dans les CDCI, qui doivent être mises en place dans les prochaines semaines, et pour réfléchir sans attendre aux futurs SDCI, afin d'éviter que le rôle dévolu aux préfets ne devienne prépondérant. L'enjeu est en effet de taille, compte tenu du pouvoir qu'auront les préfets pour mettre en œuvre les schémas, en particulier en cas d'absence d'accord local sur les propositions. Certains vont plus loin en posant la question de la logique de ces schémas qui doivent améliorer la pertinence des territoires de coopération intercommunale. Ainsi, Marc Baïetto, président de Grenoble Alpes Métropole, juge, dans le numéro de novembre 2010 du mensuel de l'AdCF, Intercommunalités, que « la question de l'espace pertinent n'a pas de sens. » Selon lui, « Chaque projet défi nit le territoire pertinent. […] La question qui doit guider serait plutôt : qu'est-ce qui fait qu'un projet territorial va pouvoir vivre ? Car le vrai enjeu est d'avoir l'intelligence de fédérer les espaces. » À travers ce plaidoyer pour le droit à expérimenter de nouvelles formes de coopérations, aussi bien entre territoires qu'avec les partenaires régionaux ou départementaux, Marc Baïetto défend l'idée d'une « interterritorialité » assise sur des contrats par projet. L'interterritorialité pourrait ainsi bien être la pierre angulaire d'une nouvelle étape de la décentralisation, visant à la coproduction des politiques publiques au service des territoires de demain.

Gilles Rey-Giraud